Система гражданской обороны и управления катастрофами является в значительной мере запущенной сферой, и в целом система гражданской обороны не имеет предпосылок для эффективного управления катастрофами и кризисного управления, заключила проверка, проведенная Государственным контролем (Госконтролем) по результатам ревизии данной системы после ее улучшения в 2016 году.
Госконтроль отмечает, что улучшения необходимы во всей системе, чтобы лучше подготовиться к кризисам, максимально предотвратить их и эффективно преодолеть, в целом снизив негативное влияние катастроф как на здоровье и жизнь людей, так и на экономику.
Член совета Госконтроля Кристине Яунземе отмечает, что, так как аудит планирования и готовности системы гражданской обороны страны проводился в то время, когда мировая повестка в значительной степени определялась пандемией Covid-19, а на заключительном этапе ревизии Россия развязала войну в Украине, усиленное внимание уделялось управлению пандемией Covid-19, а также оценивалась готовность системы гражданской обороны на случай войны и военной угрозы.
«Это позволило убедиться, в какой степени созданная система управления катастрофами предусмотрена для случаев катастроф, как она обеспечивает предупреждение, готовность, реагирование и ликвидацию последствий, над какими вопросами можно было и нужно было подумать до возникновения кризисной ситуации и какие кризисные аспекты нельзя было спланировать, а решение для них можно было найти только тогда, когда возникла опасная ситуация», – говорит Яунземе.
Одной из первоочередных задач, которое необходимо сделать, по мнению Госконтроля, — усовершенствовать институциональную модель управления катастрофами, чтобы существовало четкое разделение ответственности учреждений, занимающихся управлением катастрофами, институты располагали необходимыми ресурсами и потенциал находился в их распоряжении, и решения были комплексными, затрагивающими всю страну и многие сектора. Существующая модель управления катастрофами не рассматривает возможности ее реализации ни юридически, ни практически.
В БОЛЬШОЙ степени СОЗДАНА СИСТЕМА, В КОТОРОЙ УЧАСТВУЮТ многие, НО НИКТО НЕ НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.
С 2016 года система гражданской обороны в Латвии децентрализована и деконцентрирована – за координацию управления катастрофами разного вида отвечают разные министерства или самоуправления. Для того чтобы такая система была эффективной, необходима единая методология, четкое распределение полномочий и координация действий всех сторон, отмечает Госконтроль.
Управление пандемией Covid-19 ярко осветило слабые стороны и необходимые улучшения латвийской системы управления катастрофами. А именно, хотя Министерство здравоохранения (Минздрав) является субъектом управления катастрофами, предусмотренным Законом о гражданской обороне и управления катастрофами, которое должно обеспечивать координацию управления катастрофами во время пандемии, Минздрав не имеет полномочий по привлечению министерств других отраслей и достижению взаимно скоординированных действий по ограничению распространения пандемии.
Госконтроль призывает не только оценить разделение обязанностей учреждений, занимающихся управлением катастрофами, пересечение полномочий и возможности их реализации путем внесения соответствующих поправок в законодательные акты, но и сделать шаг вперед и оценить возможности создания учреждения высокого уровня для координации, планирования развития и мониторинга деконцентрированной и децентрализованной системы управления катастрофами, чтобы созданная в Латвии система управления катастрофами могла работать эффективно.
Такое учреждение могло бы работать как центр компетенции в области гражданской обороны и антикризисного управления, в том числе оказывать поддержку правительству, министерствам и органам местного самоуправления в управлении катастрофами и, при необходимости, координировать управление катастрофами, затрагивающими всю страну и многие отрасли, создавать постоянные механизмы организации рабочих групп на политическом уровне, привлекать экспертов и ученых к антикризисному управлению, заботиться об учениях по ликвидации последствий катастроф и развитии системы гражданской обороны в целом, информировать общественность о гражданской обороне и вовлекать общественность при оценке рисков и разработке планов гражданской обороны и в других местах.
По результатам ревизии сделан вывод о том, что подход к подготовке государственных и местных планов гражданской обороны должен быть пересмотрен – они должны предусматривать комплекс мер, необходимых для ликвидации последствий катастроф. Важно, чтобы меры, предусмотренные в планах, способствовали предотвращению и смягчению последствий катастроф, помогали подготовиться и были полезными в случае катастрофы.
В результате ревизии установлено, ЧТО МЕРОПРИЯТИЯ, ПРЕДУСМОТРЕННЫЕ В ПЛАНАХ, ЧАСТО носят СЛИШКОМ ОБЩИЙ характер, БЕЗ УТОЧНЕНИЯ, ЧЕГО КОНКРЕТНО МОЖНО ДОСТИЧИТЬ, В КАКОЙ СРОК И ЗА КАКИЕ СРЕДСТВА.
Вместо идей и направлений действий планы гражданской обороны должны включать в себя реальные и конкретные мероприятия, которые должны быть реализованы ответственными учреждениями в течение определенного периода времени при обеспечении соответствующего финансирования.
С учетом быстро меняющейся геополитической ситуации и актуальных проблем безопасности Госконтроль проанализировал реализацию мер по обеспечению готовности на случай войны, военного вторжения или его угрозы, а также контролируемой массовой эвакуации населения, и пришел к выводу, что из 15 мер по обеспечению готовности, предусмотренных национальным планом гражданской обороны, которые предусматривают обеспечение населения продовольствием, товарами первой необходимости и энергоресурсами, защиту культурного наследия, управление неконтролируемым перемещением людей и др., четыре меры реализованы, четыре начаты и продолжаются, а семь мер не реализованы.
В законодательстве НЕ УКАЗАНО, КАКОЙ ОРГАН ДОЛЖЕН ОСУЩЕСТВЛЯТЬ КОНТРОЛЬ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ЭТИХ МЕР И КАКОЙ ОРГАН ДОЛЖЕН ОЦЕНИВАТЬ ДОСТАТОЧНОСТЬ И СООТВЕТСТВИЕ ПРЕДЛАГАЕМЫХ МЕР для РЕАГИРОВАНИя на случай возможных угроз.
Яунземе также отмечает, что в настоящее время не созданы эффективные механизмы контроля для оценки и контроля за выполнением государственных и муниципальных планов гражданской обороны. Министерство внутренних дел (МВД) только собирает информацию, предоставленную отраслевыми министерствами, о выполнении плана гражданской обороны, и не анализирует ход выполнения плана, сдерживающие условия, способность учреждений, а также необходимые улучшения.
Госконтроль отмечает, что необходимо проводить учения по гражданской обороне для регулярной проверки эффективности мер, достаточности ресурсов и механизмов сотрудничества. В ходе учений отрабатываются навыки персонала и готовность к кризисным ситуациям. Во время ревизии было установлено, что последние национальные учения по гражданской обороне проводились в 2016 году. Организация учений оставлена на усмотрение каждого учреждения, а ведущие органы системы гражданской обороны – МВД и Государственная пожарно-спасательная служба (ГПСС) – не располагают информацией о том, какие учения были проведены и какие планируются. Также нет достаточного контроля за устранением недостатков, выявленных в ходе учений.
При улучшении системы обучения по гражданской обороне было бы полезно изучить примеры передовой практики в области медицины катастроф и оборонного сектора, а также шведский опыт разработки среднесрочной стратегии учения и планов обучения, охватывающих все заинтересованные стороны.
В то же время ревизия показала, что ответственные министерства в Латвии проводят оценку рисков в рамках каждого сектора и лишь в очень редких случаях привлекают другие стороны.
НИ ОДНО ИЗ отраслевых МИНИСТЕРСТВ не привлекало МУНИЦИПАЛитеты к оценке рисков катастроф, ХОТЯ самоуправления могут затронуть все упомянутые в плане гражданской обороны катастрофы.
Общественные консультации не проводились и общественность не информировалась о процессе и результатах оценки рисков – это угрожает способности общества подготовиться и участвовать в мероприятиях по ликвидации последствий катастроф, а также в целом ослабляет устойчивость общества к различным кризисам.
Госконтроль отмечает, что на материальные резервы государства давно не выделяется финансирование. По крайней мере, в течение последних четырех лет финансирование из государственного бюджета на создание государственных материальных резервов не выделялось, хотя в этот период ежегодно запрашивалось от шести до восьми миллионов евро. По мнению Госконтроля, финансирование, необходимое для формирования государственного материального резерва, должно быть в составе финансирования базы гражданской обороны и не должно запрашиваться в качестве дополнительного финансирования в порядке подачи заявок на первоочередные меры.
По итогам ревизии Госконтроль предоставил 17 рекомендаций, в том числе МВД и ГПСС, которые должны быть выполнены до 31 декабря 2025 года.
Премьер-министру были представлены три предложения, касающиеся совершенствования институциональной модели управления катастрофами и управления кризисными ситуациями, отраслевых планов действий в чрезвычайных ситуациях и финансирования государственных материальных резервов.
Планируется, что с результатами ревизии Госконтроль также обратится к премьер-министру для обсуждения ее выводов и рекомендаций.